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公文擬辦的作用、問題與對策
公文擬辦是指黨政機關(guān)秘書部門對收到的各類公文（含電報等）進行研究，提出辦理意見供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。無論從歷史經(jīng)驗還是現(xiàn)實需要來看，公文擬辦對于改善政務(wù)運行、提升工作效能都具有重要作用。
一、公文擬辦的歷史地位
公文擬辦工作在我國有悠久的歷史，而且一直具有重要地位。僅就中央政府來說，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史大夫），漢代的宰相和尚書，唐宋時期的宰相和翰林學(xué)士等高級文官，都負有協(xié)助皇帝批答章奏的職責，這實際上就是最高層次的公文擬辦工作。自唐代起，文官們對經(jīng)手的章奏提出處理意見稱為“條旨”，意即向皇帝分條貢獻意見，《續(xù)通志》記載：“凡中外章奏，宰相具用小票墨書帖名疏面以對，謂之條旨”。[1]同時，對篇幅較長的章奏作內(nèi)容摘要，寫于黃紙之上，以便皇帝御覽，稱為“引黃”。《正字通》記載：“其表章略舉事目，見于前封皮者，謂之引黃?！盵2]此外，對草擬敕令的錯誤之處進行更正，稱作“貼黃”。明朝廢止宰相，設(shè)置內(nèi)閣作為皇帝的秘書機構(gòu)，一應(yīng)章奏先由內(nèi)閣大學(xué)士看過，用一個小條子（票）擬具意見，附貼在公文上，送皇帝斟酌參考，這一過程稱為“票擬”?；实劭催^后撕掉條子，親自用紅筆批下，便是正式的諭旨。由于章奏數(shù)量龐大（據(jù)當時統(tǒng)計，自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之內(nèi)，內(nèi)外諸司送到皇宮里的章奏就有1160件[3]），皇帝一人決斷十分困難，而御前文官才識廣博，具備代天子立言的能力，所以多數(shù)諭旨只需照批票擬意見，節(jié)省了皇帝的時間與精力。清代在內(nèi)閣之外增設(shè)軍機處，它是皇帝處理軍政事宜的秘書機構(gòu)。針對章奏文字過于冗繁的問題，明清時期，章奏內(nèi)容摘要工作被制度化，明代稱作“貼黃”，清代亦稱“撮白”，并且規(guī)定不得超過一百字。民國時期，北洋政府公文處理方面的不少做法仍然沿襲明清慣例。
由此可見，盡管歷朝歷代中央政治架構(gòu)不一，但秘書機構(gòu)始終存在，它們的一項重要職責就是接收公文，并就公文為決策者提供合理建議，此即公文擬辦。雖然不同時期稱謂不同，工作性質(zhì)實際一致。公文擬辦的顯性工作，包括對所接收公文進行內(nèi)容摘要和提出辦理意見兩部分，即“引黃”和“票擬”，要求文字簡略明了。其幕后的隱性工作則包括審閱、糾錯、調(diào)查、詢問、分析、綜合等一系列前期事項，這些帶有研究協(xié)調(diào)性質(zhì)的繁雜任務(wù)僅靠決策者自身無法應(yīng)對，必須由專職秘書機構(gòu)具體承擔，于是公文擬辦自然而然地成為歷來政治決策的必經(jīng)程序。從職能定位看，公文擬辦人員研究提出政事處理意見，事關(guān)社稷民生，內(nèi)容重要，職責重大。從工作流程看，公文擬辦人員歸口接收政務(wù)文書，在政務(wù)運行中處于信息中樞、事務(wù)集成的環(huán)節(jié)。從所處位置看，公文擬辦人員直接服務(wù)決策者，最接近決策者，在揣測和領(lǐng)會決策意圖方面具有優(yōu)勢。從人員素質(zhì)看，公文擬辦人員飽讀經(jīng)史，歷練豐富，具備政事處理能力；如果難堪重任、擬辦失當，勢必失寵圣前、卷席走人。所有這些因素，決定了公文擬辦人員參謀政事的重要地位和輔助決策的重要作用。
二、公文擬辦的現(xiàn)實作用
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